国家发改委就当前民间资本进入铁路存在的主要问题进行了调研,已形成调研报告和相关政策建议。
发改委的这份报告,提出多种措施鼓励民间资本进入铁路行业,如出台鼓励民间资本投资铁路的指导目录,让铁路投资结算的清算体制公开透明,扩大铁路运输中企业定价权、利用金融工具扩大铁路融资渠道等。
“铁路是四万亿建设中的主要投资领域,铁路建设进入了'超常规’扩张阶段。加快铁路体制改革十分迫切。”此间不愿公开姓名的知情人士表示。
地方政府参股铁路
“只求所在,不求所有”
在2004年之前,铁道部自己占铁路基本建设投资的90%以上,其余多为地方政府投资。从2004年起,铁路部门大力推进铁路投融资改革,绝大多数新建铁路项目均以合资铁路方式投资建设。
“尽管地方政府和企业的投资幅度较快,但所占比例依然很低。”该人士表示,2007年,铁道部投资约占铁路基本建设投资的85%左右。
上述人士透露,国家发改委调研中发现,地方政府投资铁路,往往“只求所在,不求所有”,而煤炭、电力等企业投资铁路则是在运能紧张的环境下获取一定的运力保障,或者是为了中标有关的铁路施工项目。
“铁路投资资金,主要来源是铁路建设基金、财政预算内资金、国债、统贷统还的国外贷款等。”国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚称,其中用于基本建设的规模约300亿元至500亿元。
铁路投融资领域专家们表示,尽管铁路行业实行了主辅分开、铁路局直管站段、扩大合资铁路规模和股份制试点等基础性改革,但体制框架并没有根本性改革,没有实行政企分开、政资分开。这正是民资难以大规模进入铁路领域的症结。
对民资进入铁路领域的障碍,国家发改委进行了集中调研,也得出相同观点。
“从政策层面看,目前铁路行业准入已经基本没有所有制限制。”上述参与座谈会的专家分析时称,即2005年7月,铁道部出台了《关于鼓励和引导非公经济参与铁路建设经营的实施意见》,全面开放铁路建设、客货运输、运输装备制造与多元经营四大领域。
“但是铁路具有网路化运营的特征,政策的放开不等于现实的准入。”该专家表示,如2007年,国家铁路营业里程占全国铁路营业里程的81.6%,再加上其控股的合资铁路,实际控制的营业里程占90%以上。而铁路的运行图、径路安排、调度、车流计划以及清算平台等配置,直接决定了铁路运输企业的效率和效益。
“但目前铁路主管部门通过行政职能和路网优势,几乎垄断了所有行业资源。”上述专家称,如在项目建设过程中,铁路部门主导了设计、工程造价及概算、招投标等环节,其他投资者缺乏话语权,被动面对较大幅度调高概算或者变动技术方案的风险。
之前,国家发改委综合运输研究所调研也表明,以往的一些由铁道部和当地政府合资修建的铁路,由于不能享受到和国铁路平等的路网使用权和通路权而陷入困境,最后一般以铁道部低价收回收场,地方政府只能吃“哑巴亏”。
打包改革铁路投融资政策
据上述知情人士透露,国家发改委正在酝酿促进和鼓励民资进入铁路领域的一系列措施。其中包括出台鼓励民间资本投资铁路的指导目录,用于引导民资投入。
“将路网规划中预期盈利能力较强、经济效益较好的铁路干线项目(如客运专线、煤炭运输通路等)拿出来招商引资,以合资铁路的方式进行建设。” 国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚称,要增强投资者进入的信心,看到预期。
而据上述知情人士透露,发改委也希望通过制定指导目录,界定一些赢利性较强、经营前景好的经营性项目,如煤运通道、客运专线及城际轨道交通,向社会公开招标,主要由市场主体投资建设。
此外,打破公共资源配置垄断权也在考虑之列。如发改委建议,制订公开透明的路网公共资源配置规则,如明确运行图铺划、径路安排、车流配置以及收入清算等规则制定的基本原则与方法,公开接受社会监督,保障路网的无歧视开放。
据上述知情人士透露,发改委还有意酝酿定价权改革。即鉴于定价的政府管控,带来的投资者“犹豫不前”,适当扩大铁路运输企业的定价权。对市场竞争程度较高的铁路运输种类,如客运专线、城际轨道交通可实行市场调节定价。
除体制外,融资渠道的扩展,发改委还建议开拓更多元的金融工具。如扩大保险资金投资铁路的范围和力度,探索建立铁路产业投资基金,扩宽项目融资,融资租赁,信托计划等融资工具等。
来源《21世纪经济报道》
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