我国碳税的开征,涉及到国际协约中发展中国家在应对全球气候变化上承担义务的确定问题,我国政府在应对全球气候变化上的态度,与现有对化石能源征税的税种之间的协调,矿产资源、能源等生产要素价格形成机制的完善程度,以及制定相关法律等多方面因素的影响。
同时,为了减少碳税实施的阻力和负面效应,碳税还需要遵循渐进的改革思路,采取税率制定逐渐小幅度提升等措施。由于存在着较多的影响因素,有必要基于我国的实际国情合理设计碳税的实施路线和步骤。
第一步,是在2009年进行燃油税费改革。2008年12月,我国实施了准备多年的燃油税费改革（在2009年1月1日正式实施）,此次改革与原有改革方案不同之处在于,并没有开征独立的燃油税税种,而是通过提高燃油的消费税税额进行替代。由于燃油税费改革并没有开征独立的燃油税税种,其主要目的是进行费改税,纳税人的负担只是将原有养路费等收费的负担转化为成品油消费税税额的提高,这实际上为从加强节能减排的角度开征碳税提供了税负空间。
其次,在2009年或之后择机进行资源税改革。针对现行资源税所存在的问题,资源税提出了由从量计征改为从量与从价计征、提高税率等改革内容。由于受经济形势的影响,尤其是国际金融危机造成国内经济增长的下滑,影响到资源税的改革,预计经济形势好转情况下,资源税改革会出台。但是,资源税改革应视为开征碳税前的一种准备,一是在一定程度上理顺我国资源和能源的价格形成机制,二是在提高有关化石燃料的税率水平时,应该考虑为后续的碳税改革留下一定的税负空间,从而为在资源税改革基础上开征碳税提供一定的条件。
第三,在资源税改革后的1-3年期间择机开征碳税。考虑到近期要出台资源税的可能性较大,一个阶段性出台的税种不能过于密集,需要有一段时间来消化化石燃料价格上涨的影响。在资源税改革后有必要设置一定的过渡期,再开征碳税,我们初步考虑将碳税的实施时间确定为资源税改革后的1-3年期间内（预计为2012-2013年）。
同时,根据国际气候变化谈判的发展趋势,《京都议定书》规定附件1国家的履约时间为2012年,再根据“巴厘岛路线图”达成的协议,在2012年后,在要求发达国家承担可测量、可报告、可核实的减排义务的同时,也要求发展中国家采取可测量、可报告、可核实的适当减排温室气体行动。这样,2012年后全球为应对气候变化必然会形成新的格局,也必然会对我国控制温室气体排放施加更大的压力。
此外,根据开征碳税的模拟效果分析,如果实现低税率水平的碳税政策,对于经济的冲击影响较小,纳税人的负担也不会过重。因而,我们提出首先开征低税率水平的碳税,如10元/吨CO2的税率水平。在开征低税率水平的碳税后,可以根据我国社会经济的发展情况,适度逐步提高税率水平,进一步增强其对减少CO2排放的激励作用。
最后,开征环境税及完善环境税收体系。在开征碳税的同时,国内还存在着开征二氧化硫、废水等环境税的需要,预期在2014年及之后的期间内开征环境税,并根据碳税实施的具体情况和其他环境税税种的改革情况,完善和优化整个环境税收体系。
上述有关开征碳税的制度设计和其他一些内容,是假设将碳税作为一个独立税种进行分析的。但从碳税与资源税、消费税以及我国准备开征的环境税的关系来看,碳税的实施方式实际上有着多种选择。
如在现行资源税和消费税基础上,以化石燃料的含碳量作为计税依据进行加征。即在保持现有资源税和消费税对化石燃料的税率水平下,按照含碳量所设计的碳税税负来提高各类化石燃料的税率。该实施方式不需要增加新的税种,改革阻力相对较小。我国的燃油税费改革实际上就是选择这样的实施方式,国外实施的碳税也有类似的情况。但这种实施方式增加了资源税和消费税制度设计上的复杂性,且调控目的没有单独开征碳税明确。
或在资源税、消费税和环境税之外单独开征碳税。该实施方式有利于碳税制度的独立性和调控目标的明确性,但需要新设一个税种,改革阻力较大。
或将碳税作为环境税的一个税目征收。开征环境税也是我国未来税制改革的一个重要方向。在设立了环境税的新税种后,就没有必要再独立开征碳税,可以将碳税与硫税、废水税等都作为环境税的一个税目。这种实施方式可以简化税制,但需要协调环境税与碳税的开征时间。
更长远地看,在未来对环境税收体系的优化和对化石燃料征收的相关税种的整合时,还可以考虑将现有对化石燃料征收的税种全面改革为碳税。即将现有对化石燃料征收的资源税和消费税,以及已经可能实施的碳税改革措施,全部改革为按照碳含量或碳排放量作为计税依据进行征收的单独税种。通过这种税制的整合和优化, 有利于更进一步地增强对二氧化碳减排的激励力度和发展低碳经济。
来源《21世纪经济报道》
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